北京大学林坚教授：国土空间规划与用途管制

2月18日，以“规划有形，智慧无境”为主题的“2022国地云讲堂”在广州召开。会上，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系教授、主任林坚作题为《国土空间规划与用途管制——谈自然资源监管、国土空间用途管制与国土空间规划》的学术报告。（本文根据现场录音整理，已经本人审阅。）

2022年是各级各类国土空间规划编制冲刺之年，结合当前新的数据条件和智能化要求，我们再回顾一下国土空间规划和用途管制系列改革的初衷及其机制、内在逻辑等，也许会有不一样的思考和延伸。

1. 自然资源与国土空间的关系

1.1认识自然资源

自然资源的概念认知包括狭义和广义。狭义指人类可以利用的天然生成物；广义指天然生成物及其产生的空间场所和环境功能。我国《宪法》《民法典》等涉及到的自然资源，主要包括土地、水、矿产、森林、草原、海洋、滩涂、野生动植物资源。自然资源是法定的、有空间边界或者有载体、可明确产权的天然生成物。如果这个资源本身是稀缺的，同时提供了市场交易的条件，那它可能从资源变成资产，具有经济价值。

1.2 认识国土空间

国土空间指的是国家主权和主权权利管辖下的地域空间，既是人类生产生活的场所，又是各类自然资源要素与生态环境的载体，具有两重属性。一是“区域型”国土空间。从治理责任的主体角度考察国土空间，体现人类对地表生存场所和环境的认知，即“一片片”国土空间。以主体功能区规划等为典型代表，政策导向偏向综合性管理，与某级（类）政府责任主体对接，相应规划侧重于开展综合性的区划与功能定位安排，重在府际关系协调与区域间发展权利平衡。二是“要素型”国土空间。从人类使用的客体角度考察国土空间，将其视为各类自然资源要素、生态环境及人类活动的载体，即“一块块”国土空间。以城乡规划、土地利用总体规划等为典型代表，政策导向重在“落地”管理。要素型国土空间通常与具体宗地（宗海）的权益人对接，相应规划侧重于对要素的划界与用途分类，以便合理利用资源要素、有效保护个体合法权益。

1.3 自然资源与国土空间的关系

国土空间是各类自然资源的载体，后者依托前者呈现不同的立体分布形态。水流、森林、山岭、草原、土地、滩涂、海洋、矿藏等依托的载体主要是土地、水域、海洋。合理利用和保护国土空间等同于合理利用和保护各类自然资源的载体，是合理利用和保护各类自然资源的前置条件。

2.自然资源监管与国土空间用途管制的关系

2.1 认识自然资源监管

自然资源监管是对资源开发和生产活动进行监管，二者属于不同的行为，分别以载体利用和产品生产为目的，相应监管分为开发监管和生产监管。资源开发是一种二维先占用，而资源生产是在二维占用的基础上开发各种三维产品，资源生产必须以掌握资源开发权利为前提。为此，自然资源监管的基本流程，整体可分成三大环节，一是载体使用许可，二是载体产权许可，三是产品生产许可。自然资源监管体系改革后，不论是载体的使用，还是载体产权获取以及产品的生产，其背后有许多的智能化、信息化工作，需要进行相应的支撑。

2.2 认识国土空间用途管制

从国际上来看，最早的国土空间用途管制，其实是对开发建设活动的监管，不论是土地使用分区管制，还是建设开发许可制或是规划许可制，瞄准的都是开发建设。发展到一定阶段后，人与自然之间产生了一系列的矛盾，我们开始更加注重保护农业生产空间、生态空间，平衡建设与非建设之间的关系。现今进一步拓展到自然资源开发监管，即对自然资源的载体进行保护和用途管制。

2.3 自然资源监管与国土空间用途管制的关系

自然资源的载体使用许可，是自然资源监管的第一步，对应着国土空间用途管制。以往包括用地预审、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、产权证明申请初审、用海预审等一系列工作都跟国土空间用途管制有着密切的关系。

3.国土空间规划与用途管制的若干思考

3.1 国土空间规划与国土空间用途管制的关系

国土空间用途管制涉及方案编制、审批许可、执法督察三项核心职责。而国土空间规划体系是国土空间用途管制的依据，全链条涉及规划编制、规划实施、实施监督三项核心职责。由此可见，二者在功能上具有很强的对应性。所以站在自然资源开发监管的角度看，关键点是做好自然资源载体的用地、用海审批的职责行使。

3.2 国土空间规划与国土空间用途管制以往面临的问题

一是原有规划种类多，冲突大。以广州为例，当年开展“三规合一”工作时，最大的特点就是土规和城规“打架”，“两规”对照分析，差异图斑达29.4万块。项目落地涉及20多个部门，流程包括两百多个行政审批环节，各部门互为前置、来回调整、串联审批，影响整体行政效率。反映出基础数据不统一，区域-要素未统筹，规划布局相矛盾，审批流程复杂、成本高，项目选址难、周期长、落地难等问题。

二是原有规划实施成熟度有别，且陆海相对独立。如土地利用规划、城乡规划、林地保护利用规划等相对成熟度较高，而主体功能区规划、生态功能区划等尚无特别明确的规划手段。同时，陆海规划实施相对独立，根据土地权属、用海类型的不同，设有相应的审批流程，办事的环节差异很大。

三是原有规划的监督手段和体系成熟度差异明显。如有的属于中央国务院授权的，也有属于政府部门设立的，导致推进过程中产生系列矛盾，其根本原因是争夺管控土地发展权的权力。此前设立的建设用地许可证和建设许可证制度、“一书两证”制度、乡村建设规划许可证等，实际上都是针对具体项目、宗地等所设的一套制度。此外，整个历史发展过程中还有一个重要节点，即1998年修订的《土地管理法》，将土地利用总体规划作为专门的一章，明确提出土地用途管制制度。通过推进土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设项目用地预审等系列环节，以解决吃饭和建设之间的矛盾。

单一制国家下中央统一领导、地方分级管理的土地发展权两级体系是我国土地发展权体系重要特征。国土空间用途管制是建立在政府具有资源监督和干预空间行为的权利基础之上，不同形式的空间规划都强调对国土空间资源的管理和控制，设立或限制土地发展权，从而保护资源与环境、调节不同利益主体行为。

3.3 国土空间规划与用途管制的未来趋向

“建”还是“种”？种什么？建什么？建多少？国家机构改革背景下，开展国土空间用途管制实质是为了实行两级土地发展权的统一归口管理。因此，当前规划编制的摸索，各项用途管制改革实践的推进，以及中央和地方各级事权的划分，一定会成为非常关键的环节。换言之，横向合完后，纵向如何做进一步分工？和已有土地用途管制制度相比，国土空间用途管制既要做到针对自然资源全要素管理、参与各项开发建设活动的实施管理，同时要落实责任主体，管好全域国土空间的重要控制边界、管住微观的用地、用海行为。

3.4 国土空间规划体系的基本构成及内容

概括起来就是大家所熟知的“五级三类四体系”。建立国土空间规划改革的目的有三点，一是实现“多规合一”，确保一张蓝图绘到底；二是优化国土空间格局，建设美丽中国；三是提升国土空间治理能力，服务国家战略。由此可见，国土空间规划和国土空间用途管制不单单是为了解决开发和保护之间存在的矛盾，更应该在解决既有矛盾的过程中，更好地服务于国家治理，站在国家治理的角度去思考问题。

4.结   语

新修订的《土地管理法实施条例》颁布后，对国土空间规划提出了什么样进一步要求，包括统筹农业、生态、城镇等功能空间，划定落实“三线”，构建国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制，提高土地节约集约利用水平等。其中，需要特别注意的是“提高土地节约集约利用水平”。“三调”完成后，全面节约集约用地时代已经来临，这背后将带来许多的技术变革和技术挑战，同时也为智能国土空间规划的编制和管理提供了重大的历史机遇。

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